农村公共卫生服务现状及改革措施研究——从供需结构分析
江苏大学 江苏镇江 213013
摘要：本文从供需结构的角度出发，通过实地考察、数据分析、文献分析等方式，探究当下农村公共卫生服务现状。研究发现，供给侧下，农村公共卫生服务存在着不平衡、不充分、碎片化等问题；需求侧下，农村公共卫生服务存在着低消费、强需求、弱传达等特点。供给侧与需求侧存在失调的情况，供给质量与数量无法满足农村居民需求。基于此现状，应推进供给侧改革，发挥政府部门作用，加强农村公共卫生服务队伍建设。不断提高农村公共卫生服务水平，使其供需协同，从而实现农村公共卫生服务全覆盖，改善民生。
关键词：农村公共卫生服务；供给；需求；改革
2016年，习近平总书记在全国卫生与健康大会上提出：要把人民健康放在优先发展的战略地位。同年，中共中央、国务院印发并实施的《“健康中国2030”规划纲要》（以下称《纲要》）中提出，要以农村和基层为重点，推动健康领域基本公共服务均等化，维护基本公共卫生服务的公益性，逐步缩小地区间基本卫生服务和健康水平的差异，实现全民健康系统覆盖，促进社会公平。由《纲要》可以看出，农村公共卫生服务建设是完善公共卫生服务体系的重点方面，我国农村公共卫生服务经过几十年的发展与改革，在取得骄人成绩的同时仍然存在供需矛盾。
接下来，本文将立足于农村居民的卫生健康需求，从供给侧、需求侧、供需矛盾三个角度进行剖析，以问题为导向，为农村公共服务改革提出建议。
1.供给侧分析：经济快速增长下农村公共卫生服务的发展
供给侧，即供给方面。2015年，中央政府根据我国目前的经济发展形势给出供给侧改革的思路，即从提高供给的质量出发，以改革的办法推进结构的优化调整。要进行供给侧改革，就必须先探究农村公共卫生服务供给侧的特点。
农村公共卫生服务供给不平衡
农村与城镇之间，公共卫生服务供给存在较大差距。据《2019中国卫生健康统计年鉴》（以下称《统计年鉴》）显示，2018年度，城市每千人口卫生技术人员数为10.91，而农村仅为4.63，执业（助理）医师、注册护士的城村间数量差距甚至更大。①
公共卫生服务供给不平衡的现象也存在于不同地区的农村之间。我国经济固有的地区性差异导致不同农村地区公共卫生服务水平差别较大。据《统计年鉴》显示，经济较发达地区，例如浙江省，其农村地区的每千人口卫生技术人员数为7.4，而安徽省农村地区仅有3.4，两省农村的执业（助理）医师和注册护士的数量也相差较大。
农村公共卫生服务供给不充分
1.2.1 农村公共卫生服务基础设施落后
《村卫生室管理办法（试行）》中，规定农村卫生室的房屋建设的规模不低于60平方米，至少设有诊室、治疗室、公共卫生室和药房。但是由于资金、技术不足，往往很难落实该规定。根据调研显示，大多数农村的卫生室、乡镇卫生院没有自己的健康数据库，存在设备技术老旧等问题。
1.2.2 卫生工作人员老龄化严重、专业技能落后
从年龄来看，《统计年鉴》中表示，2018年村卫生室人员中60岁以上的占23.7％，2017年的占比则为23.0％。34岁及以下的人员占比，2018年为6.9％，2017年为8.8％。从这组数据中，不难看出农村公共卫生服务人员的年龄结构呈老龄化，且这种结构有加重趋势。
从专业技术资格来看，全国村卫生室中副高的执业医师仅有0.2％，中级的执业医师仅有0.6％，拥有本科以上学历的仅占0.7％。
1.3 农村公共卫生服务供给碎片化
首先是农村公共卫生服务信息碎片化。大部分农村公共卫生服务的开展依赖于行政部门管理，自身信息网络建设不完善。在具体工作中，下级部门在未收到指令的情况下不知如何处理，往往会出现管理越位或者管理失位等情况。
其次是监管的碎片化。药监机构对疫苗的监管仅仅限于生产、储存、销售等范围，当疫苗离开流通领域后，药监机构便无权进行监管。②农村接种疫苗，仅仅由地方接种单位负责，药监机构不能参与到这个环节的监督中，很有可能出现监管真空地带。
2.需求侧分析:村民日益增长的卫生服务需求
需求侧，即需求方面。对需求侧的分析也是供给侧改革的重要前提。农村公共卫生服务本质上是公益性的，以社会效益为主要考量因素。因此，在进行供给侧改革前，要先摸清楚农村居民的具体需求呈现哪些特点。
2.1 农村公共卫生服务需求的低消费特征
2018年农村居民人均医疗保健支出为1240.1元，而城镇居民人均医疗保健支出为2045.1元。这不仅与收入水平有关，与城村间健康素养差异也有关。《中国居民健康素养监测报告（2018 年）》显示，我国农村地区居民的健康素养水平仅仅为 13.72%，而城市居民的健康素养水平为 22.44%③。
2.2农村公共卫生服务需求的强需求特征
一方面，农村的常住人口大多为老人和儿童，老人与儿童的体质不如一般成年人。基于生理方面，农村居民对医疗保健、卫生服务等的需求十分巨大。
另一方面，从具体的数据上看，据《中国统计年鉴2019》显示，农村居民人均医疗支出占总支出的10.22％，而城镇居民的占比为7.83％。农村居民的医疗支出占比比城镇居民大。并且农村地区人口占我国总人口的40.4％，基于农村居民庞大的基数，其对于公共卫生服务的需求应引起重视。
2.3 农村公共卫生服务需求的弱传达特征
农村居民对公共卫生服务的需求，包括对公共卫生设施、公共卫生服务人员、健康状况监测、卫生健康知识宣传的需求。这些需求能够被农村居民表达出并且被主管部门接收的，只有对公共卫生设施和公共卫生服务人员的硬性需求，其他的隐性需求很容易被主管部门忽略。
除此之外，大部分农村居民不会使用新媒体等方式去表达自己的诉求。并且村民大多对征集意见漠不关心，没有意识到表达合理的诉求是自己的合法权益，对于政策往往选择被动吸收。
3.农村公共卫生服务现状：供需失调下的现实困境
上文已对农村公共卫生服务的供需两侧进行了分析，指出供需两侧存在的特征。下文将对农村公共卫生服务的供需失调的具体表现进行阐述，为寻求解决方案提供现实依据。
3.1 农村公共卫生服务供给无法满足农村居民需求
农村患慢性病的居民只能依靠乡镇卫生院、农村卫生室检查。但由于专业检测设备的缺少，工作人员无法进行科学的检查④，治疗也主要是采用普通药物减轻症状的保守治疗。慢性病的病况不同应该有不同的药物进行治疗，而农村地区慢性病药物的供给单一，只能追求普适作用，很难对症下药。有学者对信阳市息县调研发现，该县农村居民接受免费传染性结核病治疗的仅占40％，而国际水平为70％。并且息县健康知识宣传不足。28．3%的农村居民的健康知识是在就诊中由医生告知，而非经健康教育工作人员普及得知。⑤
3.2 农村公共卫生事业发展困难
改革开放以来虽然我国投入公共卫生事业资金的数额有了很大的提升，但占财政投入比重仍然很低，仅仅高于一些低收入国家，与发达国家政府的7％，中等收入国家的4.5％还有很大的差距。
我国县乡政府大多财政紧张，能够投入到农村公共卫生服务的资金比较少，农村公共卫生服务事业很难发展。
4.农村公共卫生服务改革的策略
李克强总理在2019年国务院政府工作报告中提出，通过大力推行供给侧结构性改革，实体经济活力不断提高。供给侧改革主要是运用在经济领域，基于其在经济领域取得重大成就的前提下，存在运用于公共事业上的可行性。通过以下措施，对农村公共卫生服务进行供给侧改革，可以缓解供需矛盾。
4.1 加强农村公共卫生服务队伍建设
首先，要完善农村卫生服务人员培养机制。乡镇政府可以定期组织村卫生院的工作人员去参加学习，提高其专业技能和职业素养。
其次，要吸引年轻的卫生服务人员去农村卫生机构就业，防止出现年龄断层的情况。可以模仿乡村教师对口单招的政策，毕业后分配到各个农村基层的卫生院。行为科学家斯塔西·亚当斯的公平理论指出，职工对收入的满意程度取决于一个社会比较过程，会影响职工工作的积极性。政府可以适当地提高农村卫生机构的工资待遇和福利政策，缩短实际工作与期望工作的差距，让年轻的农村卫生服务人员在进行社会比较的过程中，获得公平感。
最后，要完善考核奖惩机制。基层根据具体情况，给农村卫生服务人员设定合理的工作目标。防止工作人员不作为、懒作为，奖惩结合激发农村卫生服务人员的工作热情。同时要对农村卫生服务人员进行职业道德的教育，技术和道德两头抓才能培养出一批高素质的农村卫生服务队伍。
4.2 发挥政府部门的重大作用
国家要继续增加财政对公共卫生事业建设的投入。除了直接投入资金，政府可以将扶贫开发中的对口帮扶的策略运用到农村公共卫生服务建设上，通过技术支持、人员援助等方式带动落后农村地区公共卫生服务发展。在公共卫生服务的供给和调配上，要避免单一化、机械化的供给。农村居民的公共卫生需求日渐更新，政府也要缩短供给周期，提高公共卫生服务供给的更新速度。
同时要完善政策制定与执行机制，相关的民意调查与接收部门的工作人员与各村村干部协作，双方共同对村民的民意进行调查。美国学者麦克拉夫林提出的政策执行互动模型中表明，政策执行的有效与否取决于政策执行者与受政策影响者之间的行为调适。这就要求我们政策执行中，做好双向的信息交互，提高政策弹性，防止出现政策固化的现象。
首先，要加强同一部门各级之间的联系。上级部门可以随时了解下级部门的工作情况，下级有情况也可以立即向上级通报。这类似于互联网中的星状拓扑结构，中央节点可以对其他各节点进行控制。与此同时，要加强同级之间的联系。这不仅可以交换地方的健康数据，也可以促进地方之间的经验交流和协作。防止出现协作碎片化现象。
其次，要加强不同卫生部门之间的联系合作。农村公共卫生服务由不同的部门提供，因此各部门之间的联系合作十分重要。以上文提到的药监部门对疫苗监管出现真空地带为例，既要扩大药监部门的职能，也要加强药监部门与接种单位的联系，这样才能做到全程有监管，切实保障卫生服务质量。
5.结语
本文以供需结构为切入口，从供给侧和需求侧的角度分析当下农村公共卫生服务存在的一系列供需矛盾，并且提出了一些改革方案。我国地区间地形和经济差异导致我国的农村公共卫生服务情况差异巨大。并且也由于农村地区交通通信不方便的现实困境，难以立即改变农村公共卫生服务地区间差异大和整体落后的情况。
值得肯定的是，建国以来，随着国家一系列政策的实施，我国在农村公共卫生服务方面的建设取得了重大的成就。在当下，随着农村居民对美好生活的需求日渐增长，公共卫生服务事业也应当顺时而变，立足于改善民生，进行一系列供给侧改革措施，使农村公共卫生服务事业获得长足的发展，取得更加辉煌的成就。
作者简介：
朱晨炜，男，生于2000年2月，汉族，江苏泰州人，江苏大学本科在读，法学专业
丁建元，男，生于2000年1月，汉族，甘肃武威人，江苏大学本科在读，法学专业
基金项目：江苏大学第19批大学生科研课题立项资助项目，项目编号：19C196
①[1]国家卫生健康委员会.2019中国卫生健康统计年鉴 [M] ,北京：中国协和医科大学出版社，2019.
②[1]宋涛,宋毅,黄希宝,张莹,宋昕玥.论当前疾病预防控制体系面临的主要问题[J].卫生软科学,2020,34(02):3-9.
③[2]王卫红. 以抗击疫情为契机 推进农村公共卫生服务体系建设[N]. 湖南日报,2020-02-20(005).
④[1]刘成军.农村地区慢性病防治存在的主要问题和对策研究[J].河南医学研究,2014,23(06):157-159.
⑤[2]周丹凤,张翔,杨威,舒彬,柴慎华.河南省息县基本公共卫生服务均等化现状分析[J].医学与社会,2014,27(08):34-37.
