生态安全视角下秦岭北麓棕地开发模式与评价策略
西安科技大学 陕西西安 710600
摘要：棕地（Brownfield）是指曾经被开发过，存在现实或潜在的污染问题，处于闲置或低效利用状态但仍具有开发利用价值的用地。我国当下正处于快速城镇化和快速推进社会主义现代化建设的重要历史阶段，土地利用格局正发生剧烈变化，土地利用冲突日益凸显，生态安全问题层出不穷，棕地数量不断增加，与此同时城市还在不断向外扩张。对生态保护区内部棕地进行生态修复，有利于恢复生态系统的平衡、缓解环境压力；对城市建成区内的棕地进行再开发，将有效缓解城市的无限蔓延，增加城市自身经济利益。
我国目前结合生态安全问题对棕地的开发模式、评价体系展开的研究相对较少。本文将针对秦岭北麓地区棕地的特点，探讨其开发模式及规划思路，并尝试构建生态安全视角下的棕地开发评价体系。
关键祠：棕地；生态安全；秦岭北麓；评价体系
1.绪论
在大量地区己经进入快速城市化过程的形势下，我国土壤污染问题日益严峻，随着经济发展与产业结构的调整，出现了大量的待开发棕地，这些棕地长期闲置，不仅造成土地资源的浪费，还对周围生态环境和社会环境带来一定威胁。
秦岭是我国中东部地区重要的生态安全屏障，被誉为“中华龙脉”。在以建设文明生态环境为主旋律的新时代，秦岭北麓依然出现了无序开发和违章建设别墅等乱象。当前发展的需求下，秦岭北麓的生态环境需要得到有效保护和修复，并且保证棕地的使用性质得到合理转变，恢复土地的经济价值。本文将在相关理论的基础上，运用各类研究方法对秦岭北麓棕地开发、评价等一系列问题进行总结、研究。
欧美等发达国家在后工业化时期更早地面临环境问题，随即开始了对棕地治理的研究。美国的棕地治理离不开自上而下形成的棕地再开发机制，先后颁布了《超级基金法》、《纳税人减税法》等。英国在2001年时颁布减免税，许多地区都制订了资金援助计划，对现存废弃建筑物给予100%的资金援助。相比国外，国内自改革开放以来，产业结构发生转变，棕地数量不断增多，但由于缺少相关完善的政策，加之理论体系与实践经验不足，导致了城市棕地问题的严峻性。
国外的很多学者在没有充足的市场数据的情况下，大多采用成本逼近法。在随后的实践和应用中，将不断积累的市场数据作为可靠的参考依据，使多元回归分析以及内涵定价法更加精确、可靠，这两种方法也开始得到估价师们的青睐。国内相关研究主要有两大类：棕地再开发评价指标选取研究和指标优化。在单一因素对棕地再开发的影响研究中，一部分研究从成功的棕地案例中总结经验，另一部分研究基于理论模型和社会调研。
3.秦岭北麓棕地开发规划及模式分析
秦岭北麓研究范围内的棕地空间分布较为零散，散布于城市的各个功能区中，因此，再开发利用的棕地将依据其所在城市区位及功能定位转换成不同的用地性质。
3.1.1.1用地性质转换的多样性
秦岭北麓棕地的转换形式是多样的，从国内棕地再开发利用的案例中可以发现，目前棕地用地性质转换的主要形式有四种，分别是转换为居住用地、公共设施用地、工业用地、城市绿地。在本次研究中，针对秦岭北麓存在的违建拆除后的用地，我们加入了一种新的转换形式，即棕地转换为生态用地。对于具体的一块棕地来说，单一的用地性质开发可能会带来某种风险的扩大化，因此还应尽量采取多功能性质并存的混合开发模式。
3.1.2.2用地性质转换的决策因子分析
秦岭北麓部分棕地具有一定地理特殊性，其开发项目的决策将受到更多因素的限制。
（1）基地环境污染程度。秦岭北麓现有棕地的开发项目决策应以土地污染程度为首要决策依据。对于污染程度严重、治理难度大、治理后不达标的棕地应禁止进行居住、商业、公共服务等人群集散度高的用地类型开发。
（2）地块自身条件、区位条件及功能定位。项目开发的可行性受棕地自身条件的限制，适宜的用地规模能使项目取得更多的经济社会效益。棕地所处区位条件是否满足该棕地开发项目所需条件也是影响因素之一，在生态环境区位条件不允许的情况下，棕地开发项目盲目的选择会给生态安全带来较大的风险，造成严重的环境破坏。空间功能定位更是棕地开发必须考虑和遵守的原则，例如对于生态保护区内的棕地，应鼓励其进行生态恢复型棕地开发。
（3）地块周边环境。在对棕地进行开发利用之前，首先应充分掌握土地周边环境的情况。对于极度破坏或对周边自然环境不予考虑的开发项目应予以否决，鼓励开发项目在规划阶段将周边自然环境融入方案。
（4）政策导向。政策的导向影响区域发展的方向，决定某区域棕地开发项目的选择。在未来，国土空间规划对于国土空间中的每一片区域都做出了符合区域发展的相应规划，同时对每一地块都提出了不同的规划建设要求，新一轮的国土空间规划更加重视生态安全和环境保护，因此未来秦岭北麓棕地的开发必须要结合相应的政策导向来进行。
（5）城市形象。城市形象的要求对于项目开发、用地性质转换也有一定的影响，现状土地闲置或产业衰败作为棕地的普遍特征对于城市形象具有一定的负面影响。因此，很多棕地再开发的目的之一就是为了改变其落寞的现状。
（6）多方利益的参与。要想解决不同区域、不同领域的城市社会经济问题，绝不能单纯依靠市场机制或者政府行为，必须将多利益方共同参与作为环境管理的重要手段，我国在棕地项目再开发的过程中，越来越重视通过各利益方的相互协商来缓解环境冲突，最终达成共识[1]。秦岭北麓棕地的开发也应充分考虑多方利益参与所带来的影响。
3.1.2棕地开发与国土空间规划的关系
国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，国土空间规划对于棕地开发具有引领和指导作用，同时棕地开发模式的选取又影响一定区域国土空间规划的制定。秦岭北麓棕地具有地块分散、面积大小不一等特征，根据这些特征对秦岭北麓棕地的开发做出整体的规划，避免棕地再利用时国土空间规划对该用地所做布局不满足棕地用地性质转换的要求。
3.2.1开发流程
（1）选取开发场地。将需要再开发利用的棕地进行登记并保存记录，制定后续的市场营销策略和推行计划，帮助开发商选择适宜的地块。
（2）地块调查及评估。对地块自身环境条件进行调查，对环境中的土壤、水源等抽样并进行化学分析，同时对地块的经济、社会、环境风险进行评估，得出评估报告，预测该棕地的开发潜力和效益。
（3）规划与融资。对选定的开发项目进行规划和财务的可行性分析，提出棕地治理与重建的筹资计划，联系、协调贷款方、保险公司、项目合作伙伴，安排融资事项。
（4）开发决策与审批。依据项目规划和融资计划，根据3.1.2.2中提到的6个决策因子判断项目的可行性，保证棕地开发的顺利进行。
（5）污染治理。确定一个或多个污染治理办法，计算地块清理费用，尽可能采用低成本的土地污染治理技术。
（6）项目实施。按照项目通过审批的规划，对棕地地块进行平整或拆除，继而重建建筑或对原有建筑进行升级改造、重新利用。
3.2.2开发过程中的资金和制度保障
棕地开发过程不同于一般性质土地的开发，应针对棕地开发这一特殊的开发过程制定相应的资金和制度保障。某种程度上，政府提供的资金保障是秦岭北麓棕地开发活动顺利完成的基础。针对污染严重的棕地，政府应考虑给予更多的资金支持，最重要的是帮助开发商筹集土地污染治理的费用。针对部分公共性质的棕地开发，政府应作为主要投资方承担大部分投资金额，同时鼓励民间资本参与其中。
制定相应的政策对已拆迁空置后的棕地进行环境评估，判定环境治理责任方，提出治理意见；加强对环境治理方案的审批，完善与土壤、水体污染相关的法律标准；政府应允许其他各类单位更多的参与这项工作，减少用地开发的环节，在最短的时间内授予相关单位开发资格；对于开发投资巨大的棕地项目，制定相关政策鼓励银行对符合规划要求的棕地开发项目给予贷款，对于有历史文化价值的工业遗产进行保留、保护和利用。
（1）生态环境风险评估。通过对世界各国棕地开发实例的研究，我们发现生态环境污染是影响棕地再开发利用的重要风险之一。秦岭北麓许多有潜在污染的棕地还未被环保部门和规划部门发现，开发商对于地块的污染情况漠视不理，大众对于污染的潜在风险又知之甚少。国外的许多案例表明，因生态环境风险导致开发失败的情况不在少数，因此在对生态环境进行充分调研的情况下对棕地开发项目进行生态环境风险评估是十分必要的。应总结国内外的失败案例，颁布相应的法律规范，构建生态环境风险评估体系，避免开发后期因生态环境问题带来的严重危害。
（2）经济风险评估。再开发性质为公共服务性质的棕地主要由政府进行资金的筹备，政府承担了大部分的经济风险，对于秦岭违建拆除后遗留的这一特殊类型的棕地，政府更是承担了大部分生态修复工作，这就要求政府相关部门进行经济风险评估，制定切实可行的财政计划。市场经营性质的棕地再开发，其经济风险一方面是与开发商密切相关的土地价值、土地运营成本以及开发回报等问题，另一方面是与政府有关的拆迁补贴、居民安置费及开发后所能带来的财政收入的问题[1]。总的来说，经济风险评估是棕地开发前必要的准备工作，需根据现实情况，尽可能详尽地列出各参与方所承担的经济风险，并根据风险承担者的承担能力计算该项目的可行性。
（3）社会问题风险评估。棕地的再开发利用通常会改变其原有的用地性质和功能，这必然会对原有的社会构架造成破坏，引发一系列社会问题。对该类风险的评估应在开发项目制定规划方案的前期进行，规划方案要基于社会问题风险评估去满足社会和市场的各类需求，包括居民安置需求、就业岗位的需求等。位于该研究范围内的西安是国家历史文化名城，在棕地开发过程中也应尽量体现其城市文脉的传承。对于可能具有文化价值的棕地，在其开发过程中应充分考虑对相关遗产的保护，避免因遗产破坏而带来的城市文化遗失的社会问题。
棕地污染风险评估的目的是明确污染土地的经济价值和环境风险来确定棕地的开发模式，有效的投入公共资金。城市政府部门为了将土地更有效的开发利用就需要进行场地风险的评估来作为决策的基础。
秦岭北麓的棕地在开发利用之前需要对其污染状况和污染程度进行分析和风险评估，评估之后根据等级进行开发利用和环境修复。根据环境评价技术导则，场地环境评价分为三个阶段：
第一阶段：场地污染环境识别和责任确认（通过会谈、场地访问、调研历史资料、场地的活动信息等）
第二阶段：场地环境是否污染的确认（现场采样与分析）
第三阶段：场地环境污染风险评估与治理措施（全面评价污染状况、污染程度、污染范围）
具体的污染风险评估步骤如下：
（1）确定污染源。对秦岭北麓棕地进行现场调查以及周边环境的情况调查，将污染源分类统计，分析场地的潜在污染。
（2）评估污染程度。通过土壤的采样分析，准确掌握土地的基础资料，通过对土地中的酸碱度、含重金属量、有害生物分子进行分析，评估该棕地的污染程度。由环保部门出具土地污染程度报告书。
（3）划分污染等级。根据土地污染的程度和范围以及治理的难易程度对棕地划分等级为污染危害评估做基础。
（4）判断污染危害。对土地造成不同危害的可以是不同的污染源、污染物质，政府部门可以根据棕地污染程度报告书、棕地污染等级和开发利用定位判断后期棕地开发的危害，评估该棕地和开发定位是否相符合，如果相符，则能进行开发利用，如果不相符，则应进行规划调整。
3.3.2棕地环境治理的组织运作
政府应成立棕地管理小组，对棕地的污染状况、数量、种类及污染强度进行统计和记录，并根据城市棕地的总体修复要求对棕地进行污染治理和土地修复工作，并审批棕地是否可以达到出让重新开发的标准[1]。
3.4秦岭北麓别墅拆除区棕地开发生态修复
秦岭北麓违建别墅拆除区属于较为特殊的棕地类型，其位于生态保护区范围内且存在一定污染。因此，此处的棕地开发主要是在前期污染风险评估的基础上，利用植物修复和微生物改良修复等生态修复技术进行环境恢复。通过研究发现该区域岩性土壤显酸性，可以种植一些耐性强或具有积累重金属作用的植物品种[2]。还可以通过增加土壤的微生物活性，加速岩性土壤的基质改良，使基地生土熟化，提高基地土壤肥力，从而缩短研究基地破损山体岩性土壤修复周期[3]。
4．秦岭北麓棕地开发模式评价体系
棕地再开发评价的目标是建立一个系统、全面的评价指标体系，其需要能够反映可持续发展的思想，并兼顾各主要利益相关者的利益，同时为决策者提供准确、客观的依据。
基于影响秦岭北麓棕地再开发的决策因子和秦岭北麓棕地再开发的特性，本文构建的棕地再开发评价指标体系将分为两大类：一级指标和二级指标。指标选取时遵循准确性、稳定性、适时性、实用性和动态性的原则[4]。一级指标由环境效益指标(F1)、经济指标(F2)、政策与技术指标(F3)、实施效果指标(F4)构成。二级指标、指标名称、代码等如下表所示。
目标层 | 一级指标 | 二级指标 | 指标代码 | 指标性质 | 指标单位 |
棕地再开发项目综合评价 | 环境效益指标F1 | 改善地下水质量 | F5 | 定性 | 百分制 |
改善土壤质量 | F6 | 定性 | 百分制 | ||
改善空气质量 | F7 | 定性 | 百分制 | ||
提高绿化率 | F8 | 定性 | 百分制 | ||
促进治理与防污技术的发展 | F9 | 定性 | 百分制 | ||
降低当地居民的健康风险 | F10 | 定性 | 百分制 | ||
经济指标F2 | 棕地治理与建设总成本 | F11 | 定量 | 万元 | |
棕地治理费用占总成本的比重 | F12 | 定量 | 百分比 | ||
政策与技术指标F3 | 保护和循环土壤资源 | F13 | 定量 | 百分制 | |
附近其他污染源对棕地再开发项目的影响程度 | F14 | 定量 | 百分制 | ||
棕地治理技术难度与周期 | F15 | 定量 | 百分制 | ||
实施效果指标F4 | 增加棕地周边土地价值 | F16 | 定量 | 百分制 | |
提升棕地所在地的社会及政府的形象 | F17 | 定量 | 百分制 |
由于秦岭北麓棕地类型、分布不一，开发模式较为复杂，不同地块的评价者对于上述各指标的重视程度有所不同，各指标在评价中所起的作用、可靠程度也有所不同，因此评价者需要基于主观判断对于各项评价指标进行加权，建议采用专家咨询的经验判断法确定权数。
4.3评价方法
在秦岭北麓棕地再开发的评价过程中，建议采用专家打分法。通过匿名方式征询有关专家的意见，对专家意见进行统计、处理、分析和归纳，客观地综合多数专家经验与主观判断，经过多轮意见征询、反馈和调整后，最终得到相对一致的评价结果。
该方法用于秦岭北麓棕地再开发评价的大致流程是（1）选取生态环境、城市规划等领域的相关专家；（2）根据本文所构建的评价指标体系和各指标权重制定打分表；（3）向专家提供具体地块的相关资料、匿名征询专家意见；（4）对专家打分进行分析汇总，将统计结果反馈给专家；（5）专家根据反馈结果对自己的打分进行适当修正；（6）经过多轮匿名征询、反馈，形成最终的评价结果。
作者简介：
张德帅（1998-），男，汉族，山东滨州人，西安科技大学本科在读，城乡规划方向。
基金项目：本文系西安科技大学2019年度大学生创新创业训练计划项目，项目编号：201910704002。
参考文献:
[1]蔡希.武汉市棕地开发策略研究[D].华中科技大学，2008.
[2]王金马.秦岭北麓圭峰山典型地段破损山体修复策略及治理途径研究[D].西安建筑科技大学，2016.
[3]王月.废弃采石场恢复治理技术的研究——以张家口北蔚采石场为例[D].河北省：河北工程大学，2013.
[4]郭鹏，于明洁，朱煜明.棕地再开发项目综合评价研究[J].中国软科学，2009(S1):164-169.
